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土地流转中不可忽视的问题——谁是发包方

2015-11-20 09:51| 发布者: admin| 查看: 445| 评论: 0

摘要: 农村家庭承包经营体制是从原集体经济-生产队演化而来。生产队作为我国计划经济体制时期的基本核算单位,其前身经历了农村土地的社会主义改造、三权四固定、初级社、高级社、人民公社等历史进程。实行“以统分结合的 ...

农村家庭承包经营体制是从原集体经济-生产队演化而来。生产队作为我国计划经济体制时期的基本核算单位,其前身经历了农村土地的社会主义改造、三权四固定、初级社、高级社、人民公社等历史进程。实行“以统分结合的家庭联产承包责任制”是建立在原生产队的基础上的。此后的一系列“稳定政策”都离不了这一基础。全国大部分地区于1981年上旬全面推开家庭联产承包责任制,由于当时还受左的思想所束缚,总设计师邓小平“摸着石头过河”,国家没有提出这是一项“长期不变的、稳定的”经营政策。一大层农民大都认为“政策”只是“暂时性的”。社会上盛传如“辛辛苦苦几十年,一夜回到解放前”、“毛泽东打了把伞、邓小平戳了一个眼”等左倾化流言。包产到户的情形几乎是一夜分光,农民抱着的是边走边看的观望心理。由此对耕地、山林等基本生产资料的处分是“既均匀又粗放”。“均匀”是采取“均田制”办法,耕地基本上是按人口平均摊分,人人有份。在此前提下各生产队采取抽阄等形式最后确定田土及山林丘块的到户。“粗放”指的是这项“大分家”工程是在伧促之中进行的。总体失之草率,很少留存有文字记录。甚至就地块界限也只是由生产队长大致说了一些“齐沟”、“齐坎”、“齐路”等模糊的标志物一言划定。这样,不同的分地参与者及后人就会有着不同的、但却利已一方的理解。30多年过去了,随着岁月的推移、人事的变迁,诸多的历史遗留问题纷至而来。而解决此类问题就不能不追溯到原发包方-生产队的到户分配方案。

  家庭联产承包制是我国农村经济体制的一项基本制度,尽管它受当时的历史条件所局限而没能做到能尽善尽美,但它的实践成功已为历史所证实。当年的生产队,嬗变成今天的村民小组。当年的生产队作为相对独立的经济核算单位,与其他生产队的生产资料通过“三级所有、队为基础”的界定,队与队之间的产权,可以说是泾渭分明。我们不能因为今天的拆乡并村或认为当今的村民小组不具备行政职能而试图改变其独立的经济职能,也不能因为村民小组民主议定的“2/3”人数的表决权不便操作,而剥夺了村民小组的经济自主权。一些政策性的操作执行,如“顺延三十年不变”、行政区划调整、更名等,囿于原来的发包方“生产队”的行政职能业已解体,只好由当前具有行政职能的村委会“代劳”签订承包合同。而村委会“代劳”的只应该是在国家政策允许的范围或村民小组已经民主议定了的承包方案,“代劳”仅只能是有限的代理。随着“生产队”这一特殊历史阶段的远逝,有少数村委会以完全的发包方自居,越俎代疱,在一次又一次的行政区划调整中给他们创造了模糊概念、转移视线的了机会。或侵占农民承包地的组级集体经济的所有权、经营权、收益权;或平调、挤占、挪用组级被征收土地的补偿费。挥霍侵吞组级集体资金的腐败现象时有发生。

  政策及法律依据:1998年国家实行家庭承包土地顺延30年不变。顺延的基础是1981年的家庭联产承包责任制,当时实行的1989年湖南省人民政府的27号文件,即《湖南省土地承包合同管理条例》。其中第五条规定:“签订承包合同,按生产资料所有制的权属组织进行。属乡(镇)、村、组所有的生产资料,分别由乡(镇)、村、组的合作经济组织为发包方,没有设立合作经济组织机构的地方,由乡(镇)人民政府、村民委员会或村民小组代行合作经济组织职能”。现行的《土地承包法》第12条第一款规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的,不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”。而在现实操作中,大部分农村土地发包合同均是由村委会以发包方的身份签订的。

  村委会取代原生产队后以发包方的身份出现,造成一些基层干部将村级行政职能、组级经济权属混为一体。所以,正确理解《农村土地承包法》、弄清“谁是农村承包合同的发包方”的问题,在农村工作中不容忽视。时下, 为了改观当前农业生产比较效益低,破解“小农生产模式”与农业现代化的规模经营要求之间的矛盾,中央17届3中全会提出:“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。土地流转的主体是农民,他们在国家农村土地承包经营制中扮演的角色是承包方,而发包方则是第一轮承包到户时的所在集体。

  土地流转实践中不止一次地涉及到发包方问题。如中央提到的“不改变集体性质”。到底是哪一个集体?全国各地的情况迥异,现实中也产生不同的理解。土地流转的转让方式中,同样涉及发包方问题。如:要经过发包方的2/3的代表同意等等。土地流转工作中经常涉及到农村土地的确权。目前最重要的确权依据是农村经营管理部门保存的责任制初的相关记录资料,以经营权推断所有权。而经营权的确认同样要追溯到发包方。遗憾的是,由于人们长期对这一问题的重要性没有提到一定的高度,造成历史资料的空缺或遗失。很多地方现在确认发包方土地所有权的唯一的依据,只能依靠当年参与第一轮土地承包人的证言了。可是,这一人群正随着岁月的流逝而逐渐地自然消亡。改革初,国家以最小的改革成本获得了巨大的成功。但由于它的不彻底和不完善,造成了后人越来越多的纠纷。家庭经营与其他经营没有严格地界限;土地经营权属的主管部门职能交叉重叠,纠纷得不到及时应有的解决;责任制初发包方没有交待清楚的细节......等系列问题,给土地流转工作带来了严竣地挑战。

  综上可见,由于当前承包方的土地没有完全的所有权,也就没有所有权人的正常处分权。有所有权的发包方经过30年沧桑变故,已造成缺位。为正本清源必须理顺发包方问题,没有做好这一前提,土地流转工作将是无本之木,无水之源。


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